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Consideraciones preliminares Durante los últimos 12 años hemos estado discutiendo una ley sobre vivienda que va para su 6ta. reforma con el proyecto que nos ocupa hoy (1). Discusión que ha estado orientada fundamentalmente a su perfeccionamiento, dando por descontado que la misma ha sido una innovación positiva en la gestión que el Estado Venezolano venía desempeñando en tan sensible materia social. Sin contrastarla con la realidad se ha dado por sentado que mediante esta ley, pondremos remedio a los males que vienen afectando el déficit habitacional de los venezolanos: ¡sólo tenemos que perfeccionarla!! Debemos recordar que el estado venezolano asume – desde principios del siglo pasado – la vivienda de los pobres como una de sus responsabilidades creando el Banco Obrero en 1927 para “proveer de casas baratas a los obreros pobres” (2). Responsabilidad que se hace constitucionalmente explícita posteriormente. De manera que la legislación en vivienda es de larga data. Esta experiencia legal se orientó fundamentalmente a la creación de instituciones e instrumentos para la gestión habitacional del estado. El Banco Obrero asume inicialmente la gestión y a partir de los años sesenta se complementa con una serie de instrumentos legales y organismos especializados (2):
La crisis de los años 80 desata dificultades políticas y económicas. En este ambiente se promulgan dos leyes que introducirán cambios importantes en la gestión habitacional:
La Ley de Política Habitacional se ha venido reformando constantemente hasta la actual “Ley del Subsistema de Vivienda y Política Habitacional” del 22 de octubre de 1999, y ha servido de base para el proyecto de Ley que hoy nos ocupa. No tengo dudas que esta ley ha incorporado algunos avances positivos a la gestión habitacional del Estado, los cuales, debemos seguir utilizando. Pero en esta ocasión, la discusión debe abrirse a una perspectiva mayor, que apunte a una legislación más adecuada a la realidad. Sustraernos a la realidad no resuelve nada, nada ganamos con declaraciones legales sin posibilidades reales de cumplirse, creando una “ilusión-legal”. De hecho muchas de las disposiciones de la ley actual no se han cumplido y algunas de las cuales se mantienen en el nuevo proyecto. De manera que la ley se limita a jugar una especie de sucedáneo psicológico para satisfacer nuestros deseos de justicia social. El proyecto que nos ocupa, contiene hasta ahora 238 artículos, de los cuales diría que sólo alrededor de un 40% se refieren a aspectos sustantivos, en su mayoría son definiciones y artículos discursivos que reflejan la preocupación social de sus proponentes. Un plan de vivienda a largo plazo Una de las esperanzas al formular esta ley fue desarrollar un plan de viviendas para producir aproximadamente 3.000.000 de viviendas en 15 años, (200.000 v/año). Entre los años 1986 y 1988, el promedio de soluciones habitacionales construidas por el Sector Público fue de 73.390 anuales. El año 1989 fue completamente excepcional y la producción cayó a 12.930. El promedio entre 1990 y 1996 ha sido de 42.990 soluciones anuales. Una fuerte caída del 40% respecto al trienio 86-88 (3). En los últimos tres años, el promedio es mucho menor: alrededor de 30.000 soluciones por año. Hasta el momento no se conoce un plan de vivienda a largo plazo, su exigencia en la Ley no ha sido efectiva. Garantizar un aporte fijo a los programa de vivienda El flujo de los recursos que se aspiraba garantizar ha sido absolutamente ineficiente: La consideración de las cifras muestra que a pesar de la intención, estabilizadora de la Ley, la práctica administrativa hace oscilar fuertemente el suministro de fondos lo cual a su vez repercute en la programación y ejecución de obras (3). SITUACION DE LOS RECURSOS DEL SECTOR PÚBLICO
Fuente CONAVI informe anual 1966 – cifra en millones de bolívares El % de lo ejecutado sobre lo asignado pasa del 34% (90-91) al 61% (92-93) para volver a caer al 30% (90-95). No tengo datos del 97-2002, pero esto demuestra que el problema no es sólo la asignación de recursos, pareciera que el flujo de éstos es el aspecto más crítico. Mejorar la actuación del sector público Se crea el CONAVI con la intención de hacer más eficiente el uso de los recursos, se exige la presentación de proyectos específicos para su asignación, lo cual ha creado una trama de procesos complejos: Una clara demostración de esta complejidad lo hace explícito la situación que vivió el sector el año 2001: - Recursos a los órganos ejecutores nacionales se asignan después de largas negociaciones. (El INAVI recibió el 1er aporte del 2001 en diciembre del 2001). - Los recursos para los organismos Estadales y Municipales es mucho más complejo (para febrero del 2002, CONAVI no les había efectuado ninguna asignación de los recursos del presupuesto del 2001). - Para febrero del 2002, sólo se habían asignado recursos del presupuesto a los organismos Nacionales, 30-40 % del presupuesto 2001. - En el fondo de aportes del Estado quedaban sin asignar 200 millardos de los presupuestos anteriores al año 2001 para ese momento se habían revisado proyectos de los organismos Estadales y Municipales por un monto de 70 millardos de bolívares, quedando por transitar todo el proceso de concreción, elaboración de convenios, revisión por el SAFIV, firma de convenios y transferencias de los recursos aprobados. - Y por supuesto no se había iniciado la asignación de presupuesto del año 2002 por un monto 600 millardos La responsabilidad de esta insólita ineficiencia no se le puede atribuir exclusivamente a las disposiciones de la Ley y su reglamento, lo que quiero señalar es que esta ineficiencia no lo vamos a resolver haciendo más complejos los procesos con disposiciones legales; es necesario tener claro cuales son los problemas reales y como abrir soluciones mediante mecanismos legales, al momento de discutir la reforma de la ley actual. El manejo de los recursos con mayor autonomía Una de las innovaciones más importantes de estas leyes lo fue la creación del Fondo de aporte del Sector Público, que se mantiene en el proyecto actual, con la variante que ahora no se puede prefijar el monto, y su manejo se hará a través de un banco, el BANCO NACIONAL de VIVIENDA Y HÁBITAT(BNVH). Es ésta una de las propuestas que debe ser analizada con mucho detenimiento. Cuando se habla de un fondo, se supone que se aspira contar con una masa de dinero que sobrepasa los gastos ordinarios de los programas de Vivienda y los excedentes son de un monto tal que su manejo financiero requiere de una estructura bancaria para garantizar su inversión. ¿Pero cómo podemos hablar de un Fondo cuando de lo que se dispone es de un presupuesto limitado en relación a los requerimientos?, la brecha entre la inversión actual y la que debe hacerse en materia de vivienda es de 600 a 1300 millardos de bolívares (4). Los escasos recursos de los que disponemos deberían fluir lo más pronto posible y no represarse en instituciones financieras. ¿Para que entonces crear un Banco? La propuesta de crear un Ministerio como rector de la política habitacional, justificaría la creación de una institución con mayor flexibilidad para el manejo de los recursos. ¿En ese caso no sería el FONDUR el que podría cumplir ese rol? La idea de una institución con capacidad financiera y autonomía que acompañe a los promotores de vivienda tanto públicos como privados, es bastante atractiva pero ¿de dónde saldrán esos fondos? Tal como se desprende de algunos artículos del proyecto me temo que este Banco podría convertirse en una traba más para el flujo de los escasos recursos del presupuesto nacional destinado a la vivienda: El artículo (203) establece que el BNVH, será el único administrador de los recursos financieros previstos en esta Ley, “Tendrá a su cargo las funciones de creación, administración, liquidación recaudación distribución e inversión de los fondos y recursos financieros, destinados a la aplicación de esta Ley”, lo cual se podrá interpretar a la larga, que será el Banco quien asignará los recursos a los organismos ejecutores de viviendas. El artículo (190) establece que: “los préstamos que se otorguen…quedan garantizados con una hipoteca de 1er grado…cuyo único acreedor hipotecario será el BNVH”, lo que nos hace pensar: ¿Cómo se complicarán los procesos de adjudicación de viviendas a lo largo del territorio nacional? Indudablemente que este Fondo de Ahorro Habitacional Obligatorio (FAHO), en la crisis de los años 80 significó un apoyo económico importante para las instituciones hipotecarias y los promotores privados, pero la situación desfavorable del contexto económico ocasionaron un desempeño deficiente en el financiamiento de la vivienda de los sectores medios. Sobre este Fondo la discusión se ha enfocado en dos aspectos: 1) la vigencia de un fondo para créditos a largo plazo en época de inflación y 2) la justicia de este fondo: - El monto real de los créditos se redujo a la mitad entre el 92 y el 96, “Aun cuando el Ahorro Habitacional nominal a pasó de 4.955 millones en 1990 a 39.864 millones en 1996, el ahorro disminuyó de 4.995 millones en 1990 a 3.183 millones en 1996 (1990 = 100)” (3) algo parecido ha sucedido en el 2002 y en este año 2003. - Según A. Cilento: “…para que los fondos provenientes del Ahorro Habitacional crezcan en términos reales, la tasa de crecimiento de los salarios sumada a la tasa de retorno de los préstamos concedidos, debe totalizar una tasa superior a la del crecimiento de los precios de venta de las viviendas, lo cual no ha sucedido y no se espera que suceda en el futuro próximo”. - La situación económica actual afectará también al Fondo de Ahorro Voluntario que se propone a menos que cuente con un subsidio muy sustantivo por parte del estado. - Por otra parte: “Los recursos que aportan los trabajadores y sus patronos van al área de asistencia II. Sin embargo, el 73% proviene de los trabajadores más pobres, (hasta en 3 s.m.m.), cuyo problema de vivienda es atendido por el Estado. Es decir que los más pobres están financiando a los grupos intermedios, los más pobres a los menos pobres” (3). - Situación que se ve agravada por el manejo de algunos bancos que utilizan estos recursos para financiar operaciones inmobiliarias que sobrepasan los topes establecidos por la ley y sus reglamentos debido a la dificultad para el control del manejo de fondo. Ante la experiencia que se ha tenido con el FAHO, deberíamos hacernos las siguientes preguntas: - ¿Se justifica que el Estado distraiga parte de los escasos recursos disponibles en el aporte del 2% a los empleados públicos y a subsidiar los intereses para mantener el fondo en época de inflación? - ¿Se justifica mantener un fondo como éste con una capacidad tan precaria en la producción de viviendas (la cual no llega a un promedio 9.000 v/año) con la complejidad y costo de su administración? - ¿Se justifica la creación de un fondo similar: el FONDO DE AHORRO VOLUNTARIO PARA LA VIVIENDA Y HÁBITAT propuesto en el Proyecto de Ley? La ilusión que ha generado este fondo ha impedido que imaginemos otras vías más eficientes para atender el Sector intermedio de la población en época de inflación como la actual, es un reto que deberíamos asumir; vías como: - Desarrollar un mercado de parcelas urbanizadas con una fuerte promoción del estado mediante el Subsidio del urbanismo primario, para ser desarrollado por promotores privados. - La aplicación de un programa de créditos a corto plazo de la banca privada para el apoyo a la construcción progresiva de la vivienda de los sectores económicos intermedios. - La utilización de las cooperativas de vivienda etc. Mejorar la actuación del sector público La situación institucional del sector público en materia de vivienda es crítica, cinco organismos nacionales compitiendo unos con otros (INAVI, FONDUR, VIVIENDA RURAL, FUNDACOMUN Y FUNDABARRIOS), tres de ellos actuando fuera del objetivo de su creación. A éste panorama añadimos los organismos Estadales y Municipales a los que se ha trasladado los vicios de los entes nacionales. La creación del CONAVI, supuso que vendría a poner orden al sector, pero se generó una dualidad de responsabilidades entre el Ministerio y el CONAVI, diluyendo la responsabilidad de la gestión: - INAVI, FONDUR, FUNDACOMUN y V. RURAL están adscritos al Ministerio pero deben dar cuenta al CONAVI, quien le asigna los recursos. - El CONAVI asigna los recursos de acuerdo a los programas de los organismos ejecutores de viviendas, pero el Ministerio tiene la potestad de asignar recursos directamente, como lo hizo con FONDUR en 2001. - Por otro parte el CONAVI asume la ejecución de los Programas de Habilitación de barrios bajo su competencia en la ejecución de programas experimentales. La propuesta, al referirse a las competencias y actores responsables de la gestión pública lo hace como el “Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat” extendiéndose en definiciones “sistemáticas” útiles como ejercicios académicos, pero poco concretas para clarificar la actuación del sector público. A nivel nacional se señala al “Ministerio con competencia en Vivienda y Hábitat” como el organismo rector de la política, lo que supone la eliminación del CONAVI, (como se señala en la Sexta Disposición Transitoria al establecer como se transferirán los recursos del CONAVI al FONDUR), eliminándose la dualidad existente entre el Ministerio y el CONAVI. Todo bajo el supuesto de la creación de un Ministerio de Vivienda y Hábitat, de no ser así, no nos podemos imaginar lo que pasará con un macro-ministerio como el MINFRA actuando sin el CONAVI. En todo caso creemos necesario la existencia de un Consejo Nacional de la Vivienda como un órgano asesor del Ministerio. Aparte de la creación del Banco Nacional de la Vivienda y el Hábitat, no se concretan los organismos que deberían actuar a nivel Nacional y sus relaciones con los organismos estadales, municipales y parroquiales. No obstante el proyecto hace aportes importantes para la racionalización del sector en sus disposiciones transitorias, tales como: - La instrucción para que el presidente reorganice el sector. Sin embargo, la eliminación del INAVI y la propuesta de FONDUR como único organismo a nivel nacional deben ser revisadas a la luz de una propuesta más completa de la reorganización del sector. - La instrucción que los organismos Nacionales regresen a sus funciones para lo que fueron creados. Innovaciones del proyecto Este proyecto añade algunos aspectos que habían sido olvidados en las versiones anteriores y que son fundamentales en la gestión habitacional tales como: - Los tipos de actuaciones en las áreas residenciales, se amplían y puntualizan. - El ordenamiento de las áreas residenciales, (aspecto totalmente ignorado en las leyes anteriores); introduciendo la obligatoriedad de enmarcar las actuaciones habitacionales en los Polígonos de Actuación Urbanas para evitar la dispersión urbana, que ha caracterizado los desarrollos de vivienda de los últimos años. - Se hace hincapié en la necesidad de crear una oferta amplia y oportuna de suelo urbanizado. - Se introduce el concepto de urbanismo de construcción y mejoramiento progresivo, así como las actuaciones habitacionales en zonas rurales. - Se incluye la atención habitacional para las situaciones de emergencia. - Se orienta sobre las características de las viviendas, desde el punto de vista ambiental y cultural, así como sobre el concepto de vivienda de construcción y mejoramiento progresivo. - Se incluye la promoción industrial de materiales y componentes para la vivienda, fundamentales para desarrollar la capacidad productiva nacional de vivienda. - Se promueve un régimen especial para la contratación de obras, materiales y componentes para los programas de vivienda. - Se hace hincapié en la descentralización y la participación de las comunidades. - Se incluye el sistema de Elegibilidad de los Beneficiarios y Adjudicación de la Viviendas, especificando los criterios fundamentales para su definición, aspectos sólo tratados en los reglamentos de las leyes anteriores. Algunas consideraciones sobre la Ley Orgánica de Seguridad Social (LOSS) Aceptando el criterio principista de La integralidad de La Seguridad Social, señalada en la constitución, no entiendo las razones prácticas de incluir la vivienda y el hábitat en esa Ley. Si bien es cierto que la Constitución en su artículo 86, trata la vivienda y el hábitat como parte de la seguridad social, hace un tratamiento separando para cada uno de los distintos aspectos: vivienda, salud y trabajo. Al enlazar el tema de la vivienda con tantos aspectos contenidos en la LOSS se corre el riesgo de crear confusiones y dualidad de responsabilidades, como puede suceder con alguna de las competencias de la Superintendencia de Seguridad Social, tales como: Art. 28 “La Superintendencia de Seguridad Social tiene como finalidad: Fiscalizar, supervisar y controlar los recursos financieros de los regímenes prestacionales que integran el sistema de Seguridad Social”. Art. 32 “Dictar la normativa y establecer un sistema de regulación inspección, vigilancia, supervisión, control y fiscalización (…) de la recaudación y la gestión de los recursos financieros en cualquiera de os órganos, entes y fondos integrantes del Sistema de Seguridad Social…”. Lo que podría generar dualidad de competencias entre el Ministerio y la Superintendencia de Seguridad Social, o al menos una doble entrega de cuentas. Comentarios finales Ø La situación de la vivienda para los venezolanos pobres es realmente crítica, como decía el Dr. Leopoldo Martínez Olavaria: “Nos agarró el siglo sin techo” Ø La caída del poder adquisitivo de la mayoría y el aumento del valor final de la vivienda, aleja cada vez más las posibilidades de adquirir una vivienda para los venezolanos. Ø La única posibilidad para la inmensa mayoría es la asistencia del Estado, y nos encontramos con una estado cuyos escasos recursos disponibles no se están aplicando con eficiencia Ø Sólo quedan las invasiones de áreas no aptas para el desarrollo urbano, con todas las secuelas de vulnerabilidad física y social Ø Situación que nos enfrenta a la urgencia de replantearnos el enfoque que hemos venido dando a la gestión habitacional Ø No podemos seguir legislando para un mundo ilusorio: - Inventando un mercado de vivienda que no pude existir por ahora, dada la situación económica nacional. - Haciendo más complejos los procesos en aras de una supuesta modernización - Inventando una organización utópica fuera del poder público para resolver sus debilidades - No podemos idealizar la participación comunitaria Ø Debemos tratar de entender nuestra realidad actual para desarrollar un basamento legal que agilice y apoye la gestión habitacional del estado: ¡lo importante es hacer que la leyes no sean letra muerta “pura teoría!” de lo contrario lo que haremos es generar más confusión. Recomendaciones finales: - Posponer la aprobación de este proyecto de Ley, y conformar una comisión técnica que haga un diagnóstico del basamento legal existente en materia de vivienda y urbanismo y la organización institucional del Estado y elabore las recomendaciones pertinentes. - Tomar las medidas necesarias para la reorganización del sector (CONAVI actualmente estudia con la asesoría de ALEMO una propuesta de reorganización). - Desarrollar un Plan de Emergencia respaldado por una Ley Programa para los próximos 10 años: |
